原标题: 城市发展与乡村振兴从来不是对立面 | 新京报专栏

我国现有城市化水平可能被低估。按照国际上替代城市概念的“人口稠密区”概念,我国不仅绝大部分建制镇是属于城市范畴,就连一些村庄也属于城市范畴。

▲上海。图片来源:视觉中国

文|党国英

自去年10月,习近平总书记在十九大报告中提出乡村振兴战略以来,有关该战略的工作也在逐步开展。今年2月4日,中央公布了2018年中央一号文件,即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。在上周刚刚过去的两会上,“乡村振兴”也成了高频词。

其实,乡村振兴成败主要面临两个彼此关联的问题,一是未来城乡人口布局变化趋势,二是土地制度改革的力度。有关这两方面的判断与决策,均与市场机制发挥作用的空间大小有关。市场作用空间足够大,乡村便可振兴;市场作用机制不畅,乡村振兴无从谈起。

从新近“两会”出现的信息看,中央领导核心对城乡未来人口布局变化趋势已经有明晰的判断。在今年全国人大广东代表团会议上,习近平总书记讲到了他对未来城乡人口布局的一个具体看法。他说,未来我国乡村还会有三、四亿人口,这个情况被他看做振兴乡村的重要依据。

在目前的政策讨论中,有一种意见把城市化与乡村振兴对立起来,担忧进一步推进城市化会妨碍乡村振兴。这一看法与总书记的判断有出入,而且,我也并不认同这一看法。鉴于数据不充分,下文的讨论在数据上可能不精准,但在基本趋势的判断应该不会有大的出入。

城市化不是多大的难题

采用较易接受的说法,我国人口高峰期的总量约15亿或略少,如果这个时候乡村人口有3亿,意味着城市化率约为80%,这已经是发达国家的城乡人口布局特征。

进一步估计,我国今后一个时期城市化率提高速度会减慢,每年平均提高约1%,那么,在2038前后,我国城市化率会达到80%。按这个判断,我国在20年内,约有3亿人需要进入城市,平均每年约1500万。这意味着城市人口总量还会显著增加。

实现上述目标看起来任务艰巨,其实不然。我国现有城市化水平可能被低估。

按照国际上替代城市概念的“人口稠密区”概念,我国不仅绝大部分建制镇是属于城市范畴,就连一些村庄也属于城市范畴。我国设有中心小学的村庄,估计近半数符合“人口稠密区”的标准,考虑到未来可能发生的调整,今后保守估计还有近万个村庄不会是真正的农区村庄,即那里的人口基本不是农场家庭。

现实中,我国农村大量的所谓农民,已经不是真正的农民,我把他们称为不真正下地的“地畔农民”。我国真正以农业为主业的人口,现在应该在4亿左右,而实际的城市化率估计已经达到65%以上。这意味着,今后每年需要进城的实际人口应该显著小于前述1500万人,待“城市化”的人口也不是3亿,而是不到2.3亿。

如果我国对城乡区划制度作出适当改革,降低城市门槛,城市人口总量就会显著增加。通过改革,大量乡村居民点应该“实至名归”,一批村庄,特别是建制镇所在地的居民点,应该被划为“县辖市”。将“市管县”制度撤销,再将农业比重较大的县做大幅度的合并,例如陕西秦岭以南的25个县区,可以合并至七八个,全国合并到800个以下,就可以全面推行“省直管县”,并在每个县里发展几个“县辖市”。

全国各类城市发展到3500个左右,这样也不需要将每一个建制镇当做“城市”,就是踏踏实实的农村镇,全国这种镇可以有三至五万座。现在讲的农村“三产融合”、乡村旅游、农业服务,都在这样的镇上。习总书记在上述讲话中还提到的“逆城市化”人口,也适合在镇上,没有必要、也不可能三两户分散在田野居住。

有人担心中国土地资源缺乏,不能搞城市化。其实,我国是建设用地利用效率低,而非缺乏土地。中国城市建设用地利用效率如果达到深圳的水平,GDP再增加3倍,也不用增加建设用地。如果真是缺乏土地,则更需要搞城市化。

推进城市化十分必要

农业进一步现代化以后,20%的乡村人口中,真正的农业专业人口会在1亿左右,占未来15亿人口的6%左右。其他约2亿在乡村居住的人口,多是与农业有一定关联的人口,尽管他们不是真正的农民。

之所以判断专业农业人口在1亿左右,是因为在这个规模上,估计农户家庭收入水平会与城市居民比较接近,人口转移会进入一个相对缓慢的时期。

农业人口大幅度减少也是国民经济整体健康发展的必要。按国际经验,农业人口比下降到5%左右时,国民吃饭开支的比重(恩格尔系数)可能会下降到20%以下,意味着国民福利水平的极大提高。食物质量提高,价格相对降低,国民的创新活力会显著提高。此外,农产品成本的降低,会增强我国农业在国际市场上的竞争力,减轻农业强国向我国输出农产品的压力。

国际学术界还有一个发现,在距离一座城市半小时车程范围里,农业水平要高于其他区域。我国农业发展状况,也证明了这一点。

我国长三角、珠三角都市区周边一带的农业水平相对较高。这是因为距离城市较近的区域,农户易分享城市文明和先进技术,也容易吸引年轻人从事农业经济。按这个规律,如果我国城市数量能扩大到前述那样的规模,并且能在农区能适当均匀分布,对农业现代化大有裨益。

这方面我们要学习荷兰。荷兰的平均国土面积的人口密度比我国“胡焕庸线”以东区域还高,但荷兰农业普遍实行家庭农场制度,城市化率高达90%。荷兰学者说,从某种意义上讲,全荷兰就是一个城市,这是因为荷兰的小城市分布相当均匀,任何一个家庭农场经营者都能十分方便地分享城市公共服务,尽管他们在自己的居住点没有城市设施。

有些朋友因担心农村人才走失而不赞成城市化。我自己的调查就否定了这种看法。村庄人口大量出走的情形主要发生在农业效率很低的地方。农业效率高的东部地区完全不同,不仅土地绝无撂荒,且真正下农田的专业化农民基本是中青年,甚至是大学生。

现有农村穷人更需要城市化

推进城市化,吸引农业转移人口逐步进城,城市自己首先要美好。我国过往城市发展的一个优点,是相对富裕的居民与相对贫穷的居民,不像有的国家那样,在居住区上高度分离。这个优点要继续坚守,并进一步优化。我们的缺点是,居民区建设用地的比例太低,房地产行业政策机制不合理。这导致房价居高不下,连城市中产居民也只能住多层住宅,独栋房屋只有极少数富豪才能享有。这样的城市缺乏魅力,不利于居民健康。高房价还提高农业转移人口进入门槛,限制城市化推进。

未来,小农因分化而部分进入城市,其余逐步转变为专业化程度高的农村中产阶层。那些难以进入社会就业分工系统的农村人口,例如各类残障人口,也应该进入城市。这部分人不适合居住在农村,应该进入城市获得更有效、更人道的帮助。

现代政府的穷人住房计划(通常是楼房)和营养计划在城市更容易实行,财务成本更低。农村人口布局出现大变化以后,这部分人口若与专业农户分散居住在小型居民点,他们就等于完全与世隔绝,大概除了有口饭吃之外,无法享受到任何其他公共服务。如果有政府适当引导,农村穷人会逐渐转移到城市,使农村居民的中产化更容易实现。按这样一种趋势,我国农村脱贫工作会转型为城市居民脱贫工作。

农村不美,中国不会美。反过来说,城市不美,农村不会美,中国也不会美。城市发展与乡村振兴不是对立的,二者可以相得益彰。

关于城乡人口布局变化趋势的判断明朗以后,我们还需要深化土地制度改革,使我国真正走上一条城市充满活力、乡村生机盎然的发展道路。

□党国英(中国社会科学院农村发展研究所研究员)

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